Под занавес 2013 года был принят закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Принес ли он заветное облегчение социально незащищенным категориям населения? Что нового появилось в сравнении с законом, действовавшим последние двадцать лет?
Новый закон вступает в силу с 1 января 2015 г. Важно, что теперь независимо от того, кто обратился по поводу социального обслуживания, обязательно согласие самого гражданина. Новый закон предусматривает оказание помощи в трудоустройстве и трудовой адаптации. Регионам даны полномочия по развитию рынка социальных услуг, включая НКО и благотворителей в сфере социального обслуживания. Введено понятие «социальное сопровождение». Теперь в социальное обслуживание входит, помимо социальных услуг, также содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи. Определены критерии доступности социальных услуг. Об этих и других правовых реалиях в сравнении с прежними рассказывает юрист правовой группы ЦЛП Елена Заблоцкис.
Понятийный аппарат
1. Определены цели социального обслуживания — улучшение условий жизнедеятельности человека и (или) расширение его возможностей самостоятельно обеспечивать основные жизненные потребности.
2. Определение «гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации» заменено на «гражданин, нуждающийся в социальном обслуживании».
Основные принципы
3. Новый принцип социального обслуживания — сохранение пребывания в привычной благоприятной среде. С одной стороны — движение вперед. С другой — интернат с этой точки зрения тоже можно трактовать как «привычную благоприятную среду» (ср. в Конвенции ООН о правах инвалидов: «жить в обычных местах проживания», «недопущение изоляции или сегрегации от местного сообщества».) То есть, решение проблемы недопущения сегрегации формулировкой закона не решается.
4. Виды социальных услуг: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала лиц, имеющих ограничения жизнедеятельности.
Отрадно, что специально выделены социально-трудовые услуги — оказание помощи в трудоустройстве и в решении других проблем, связанных с трудовой адаптацией. Что касается услуг в целях повышения коммуникативного потенциала лиц, имеющих ограничения жизнедеятельности, — их содержание и развитие зависит от того, какие параметры услуг Минтруда РФ заложит в нормативные акты федерального уровня и в рекомендации, направляемые в регионы.
Объем социальных гарантий и разграничение полномочий
5. Примерный перечень социальных услуг по видам, включая требования к содержанию и форме предоставления информации, утверди Минтруд РФ. Субъект РФ утверждает свой территориальный перечень социальных услуг, предоставление которых гарантируется на территории субъекта РФ с учетом примерного перечня. Такое положение обязывает субъект РФ лишь ориентироваться на примерный федеральный перечень, но не обеспечивать на своей территории все те услуги, которые в нем содержатся. Таким образом, законодательство не гарантирует предоставления определенного набора услуг на территории любого субъекта России — побудить к этому регионы может лишь политическое влияние Федерации и политическая воля властей региона. Таким образом повышение гарантий (расширение территориального перечня) переходит в сферу социального лоббирования.
Переходное положение: перечень услуг не может быть сокращен по сравнению с действующим в субъекте РФ на 31.12.2014.
6. Примерный порядок предоставления социальных услуг, включающий в себя стандарты социальных услуг, а также примерные формы заявления об их предоставлении и договоры об их оказании, утверждает Минтруд РФ. Порядок предоставления услуг на территории субъекта РФ утверждается субъектом РФ с учетом федерального примерного порядка.
7. Новый Закон не содержит перечня видов учреждений социального обслуживания; примерная номенклатура их утверждается Минтрудом, а реальная номенклатура в регионе — субъектом РФ. Также Минтруд должен разработать методические рекомендации по расчету потребности субъектов РФ в развитии сети организаций СО.
8. Минтруд и власти субъекта РФ должны осуществлять координацию деятельности всех органов власти и организаций, в том числе, негосударственных, в сфере социального обслуживания. В связи с этим от них надлежит ждать приказов и методических рекомендаций на эту тему.
9. Закон вводит обязанность субъектов РФ проводить мониторинг социального обслуживания; порядок мониторинга и формы документов должен утвердить Минтруд.
10. Субъект РФ должен установить порядок осуществления контроля (надзора) в системе социального обслуживания.
Финансирование
11. В основу тарифов на социальные услуги положены нормативы подушевого финансирования.
12. Бесплатно услуги предоставляются: а) как и прежде: несовершеннолетним и лицам, пострадавшим в чрезвычайных ситуациях и вооруженных межнациональных конфликтах (включая стационарные услуги); б) дополнительным категориям, которые определяет субъект РФ; в) нововведение: гражданам, чей доход ниже «предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг» или равен ей. Исключение — стационарные услуги: они предоставляются этой категории платно (см. п. 14).
«Предельную величину среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг» устанавливает субъект РФ; она не может быть ниже 1,5 величины прожиточного минимума в регионе. Порядок определения этой величины устанавливает Правительство РФ.
13. За плату услуги получают все остальные граждане. Величина платы рассчитывается на основе тарифов на социальные услуги. Плата не может превышать 50% разницы между реальной величиной среднедушевого дохода и «предельной величиной среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг».
14. Плата за стационарные услуги устанавливается всем, кроме категорий, перечисленных в п. 12 а) и б), на основе тарифов. Плата не может превышать 75% среднедушевого дохода.
Участие негосударственного сектора
15. Субъектам РФ даны полномочия организовывать поддержку НКО и благотворителей в сфере социального обслуживания, а также разрабатывать и реализовывать мероприятия по формированию и развитию рынка социальных услуг, включая негосударственные организации. От региона зависит, насколько эти полномочия будут реализованы.
16. Общественный контроль в сфере социального обслуживания предписывается осуществлять в соответствии с законодательством о защите прав потребителей. Органы власти должны оказывать содействие в проведении общественного контроля.
17. Во всех государственных организациях социального обслуживания должны быть созданы попечительские советы. Примерное положение о попечительских советах утверждает Минтруд.
Порядок предоставления социальных услуг
18. Вопрос о предоставлении социального обслуживания рассматривается уполномоченным органом по личному обращению гражданина или по обращению иных органов, организаций, граждан. Существенно, что на обращение от любого лица должна последовать реакция — проверка информации, предложение помощи в случае явной в ней нуждаемости, оказание помощи с согласия нуждающегося в ней гражданина. Независимо от того, кто обратился по поводу социального обслуживания, согласие самого гражданина обязательно. Закон не вводит ситуаций «принудительной помощи».
19. Вводятся новые (в сравнении с прежним законом) основания для признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании: — наличие в семье инвалида, нуждающегося в постоянном уходе; — отсутствие возможности обеспечения ухода за инвалидом, ребенком; — наличие ребенка, испытывающего трудности в социальной адаптации; — наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами с психическими расстройствами, наличие насилия в семье. (Заметим, что в ситуации, когда закон не вводит особого понимания «семьи», трактовка «внутрисемейного» конфликта произвольна и будет производиться по-разному.[1])
20. Введено понятие «социальное сопровождение» (ст. 22). В социальное обслуживание входит, помимо социальных услуг, также содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящимся непосредственно к социальным услугам. Такое выделение полезно с точки зрения обеспечения «комплексности» помощи; заметим, что в прежнем законодательстве это также предусматривалось, но в составе социальных услуг. Новый подход безусловно лучше с формальной точки зрения: отныне органы социальной защиты обязаны будут включаться в межведомственное взаимодействие — во всяком случае, отсылать первичные письма в соответствующие ведомства. Важно, чтобы на этом все не кончалось, и органы социальной защиты доводили «содействие» до логического конца, а не просто снимали бы с себя ответственность.
Параллельно Минтруд и субъект РФ должны утвердить рекомендации по организации и порядок организации межведомственного взаимодействия по предоставлению как непосредственно социальных услуг, так и описанных выше услуг по «содействию».
21. Вводится понятие «индивидуальная программа предоставления социальных услуг» (далее — Программа). Программа составляется уполномоченным органом, определяемым субъектом РФ, гражданину, нуждающемуся в социальном обслуживании, исходя из индивидуальной потребности в социальных услугах. Минтруд утверждает рекомендации по определению индивидуальной потребности и форму индивидуальной Программы. В Программу включаются: форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков и социальное сопровождение. Программа пересматривается при изменении потребности в социальных услугах, но не реже чем раз в три года. Программа носит для гражданина рекомендательный характер, а для поставщика — обязательный. Программа действительна и на территории другого субъекта РФ в объеме перечня социальных услуг, гарантированного в другом субъекте РФ — до составления программы по новому месту жительства. Срочные социальные услуги оказываются без договора и Программы.
22. Более четко определены различия в формах социального обслуживания: — на дому; — в полустационарной форме — социальное обслуживание в определенное время суток; — в стационарной форме — при постоянном временном или пятидневном в неделю круглосуточном проживании в организации социального обслуживания.
23. Определены критерии доступности социальных услуг — техническая доступность и вспомогательные услуги (их гражданину обязаны обеспечить).
24. Порядок помещения в специализированные стационарные учреждения определяет Минтруд, а для лиц с психическими расстройствами — порядок в соответствии с законодательством о психиатрической помощи.
Учет и поддержка поставщиков
25. Поставщики социальных услуг (включая все государственные и негосударственные организации социального обслуживания) включаются в реестр поставщиков социальных услуг субъекта РФ (в законе проскальзывает термин «рекомендуемых» поставщиков). Рекомендации по формированию реестра составляет Минтруд.
26. Введена обязанность поставщика предоставлять социальные услуги в соответствии с индивидуальной Программой предоставления социальных услуг. При этом отмечается, что поставщики имеют право предоставлять, по договоренности с потребителем, иные социальные услуги (сверх Программы) за плату. Общая логика понятна; однако при изложении не учтено, что даже те услуги, которые могут входить в индивидуальную Программу, в соответствии с законом могут предоставляться за плату.
27. Определено финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями и индивидуальными предпринимателями: — путем предоставления субсидий; — путем проведения государственных закупок социальных услуг; — путем выплаты компенсации в порядке и размере, устанавливаемых субъектом РФ, если организация включена в реестр, не выполняет государственный заказ, но предоставила социальные услуги гражданину в соответствии с индивидуальной Программой. Само по себе это положение удивительно, поскольку предполагается, что организация предоставляет в таком случае социальные услуги потребителю бесплатно или со скидкой — это зависит от условий или размера возможной компенсации. А потом уже предъявляет государству неоплаченные потребителем расходы с целью получения компенсации. (Предстоит исследовать, насколько реалистична такая ситуация с точки зрения бухгалтерского учета.)